Pravno ustrojstvo i postupanje Stožera civilne zaštite RH je SUPROTNO ustavnim načelima zakonitosti, načelu trodiobe državne vlasti, jamstvu osobne demokratske odgovornosti ključnih dužnosnika izvršne vlasti Hrvatskom saboru kao predstavničkom tijelu s izravnom demokratskom legitimacijom građana odnosno temeljnom pravu na učinkovitu pravnu zaštitu pred nezavisnim tijelom sudske vlasti i temeljnom pravu slobode kretanja. Ustavni sud niti u jednom trenutku nije imao uvid u empirijske podatke i stručne procjene temeljem koje je stožer odlučivao o mjerama zaštite. Od mjera stožera prijeti više štete nego koristi, a epidemiološke mjere predstavljaju još ozbiljnija i dalekosežnija ograničenja temeljnih sloboda i prava građana, a hrvatsko ustavno sudovanje sada je suočeno s rizikom da ograničenja ostanu trajno.
U jednom od rijetko objektivnih i kvalitetnih članaka portal Index je objavio članak u kojem se postavlja i relativno solidno odgovara na pitanje tko su troje ustavnih sudaca koji se ne boje vladajućih, a koji vam za uvodni dio našeg teksta predstavljamo u cjelosti. U nastavku istog prenosimo izdvojeno mišljenje troje sudaca Ustavnog suda RH po pitanju ustavnosti ustrojstva Stožera civilne zaštite i donešenih epidemioloških mjera u Republici Hrvatskoj, odnosno što navedena tvorevina i njezine odluke predstavljaju za budućnost ustavnopravnog poretka naše zemlje.
Tko su troje ustavnih sudaca koji se ne boje vladajućih?
U sazivu Ustavnog suda, čiji je predsjednik Miroslav Šeparović, već je donekle postalo predvidljivo kako će se u nizu bitnih predmeta rasporediti glasovi trinaest sudaca i sutkinja. Većina od deset glasova, čiji je predvodnik sam Šeparović, donijet će odluku koja manje-više odgovara onima na vlasti, ponekad se služeći birokratsko-pravnim jezikom teško razumljivim običnim građanima, dok će manjina od troje sudaca pisati svoja izdvojena mišljenja.
Desetorka uz vlast, trojka uz pravo i pravdu
Tako je bilo i u vezi s odlukom o radu Nacionalnog stožera civilne zaštite RH u kontekstu pandemije koronavirusa, o čemu je danas (24. rujna 2020. godine) konferenciju za medije održao predsjednik Ustavnog suda Šeparović.
Desetorka je podržala rad Stožera, s iznimkom odluke o privremenoj zabrani rada nedjeljom, ponajviše tako što je uopće odbila razmatrati pritužbe građana, dok je trojka izašla s dugim izdvojenim mišljenjem u kojem oštro kritiziraju i svoje kolege s Ustavnog suda, kao i vlast premijera Andreja Plenkovića.
Ustavni sud pun isluženih političara i stranačkih uhljeba
Desetorka koju predvodi Šeparović sastoji se od isluženih političara, poput Davorina Mlakara, Josipa Leke, Ingrid Antičević Marinović i, uostalom, samog Šeparovića, kojima se priklanjaju i ustavni suci čije su karijere prije izbora u Ustavni sud bile usko vezane uz politiku i političke stranke, poput Snježane Bagić, svojedobno državne tajnice u Sanaderovoj vladi. Za njih se teško može reći da su pravni ili intelektualni kapaciteti, kao i da slijede neku konkretnu pravnu filozofiju, već se ponajviše drže toga da se ne zamjere onima koji su ih izabrali – vladajućem HDZ-u i donekle SDP-u.
Pobunjenički trojac pak čine Andrej Abramović (rođen 1966.), Lovorka Kušan (rođena 1968.) i Goran Selanec (rođen 1976.), koji su ujedno i troje najmlađih ustavnih sudaca, ali i suci čija znanstvena, odvjetnička i sudačka karijera nije nikada ovisila o tome da budu stranački poslušnici.
Tko su troje pobunjenika?
Abramović je diplomirao na Pravnom fakultetu u Zagrebu 1993. godine, a dvije godine kasnije položio je pravosudni ispit. Radio je u odvjetničkim uredima Jurja Vedrine i Milorada Čađenovića, a 1996. je izabran za suca Općinskog suda u Zagrebu. Od 2007. bio je sudac Općinskog građanskog suda u Zagrebu, gdje je određeno vrijeme bio i voditelj grupe za medijske sporove. Od 2012. do izbora za suca Ustavnog suda Republike Hrvatske bio je sudac i predsjednik Upravnog suda u Zagrebu.
Autor je niza stručnih članaka iz područja građanskog, građanskog postupovnog, upravnog i ustavnog prava, a baš je njegov stručni članak na početku pandemije izazvao veliki interes javnosti jer je Abramović bio jedan od prvih koji su se usudili kritizirati ustavno-pravno utemeljenje ovlasti Stožera.
Lovorka Kušan je pak poznata ljudskopravaška odvjetnica, koja je od 2000. zastupala stranke pred Europskim sudom za ljudska prava, a bavila se posebno strateškom litigacijom u području zločina iz mržnje, prava na dom, diskriminacije, prava na obrazovanje i prava osoba s invaliditetom. U više slučajeva pred ESLJP-om Kušan je – pobijedila Hrvatsku. Devedesetih je bila aktivistica HHO-a, borila se za prava Roma, bila članica Europske mreže pravnih eksperata u području nediskriminacije itd.
Goran Selanec je pak doktorirao pravo na Sveučilištu Michigan u SAD-u s temom “A Betrayed Ideal: The Problem of Enforcement of EU Sex Equality Guarantees in the CEE Post-socialist Legal Systems”. Bio je i gostujući predavač na Europäische Rechtsakademie (Akademija europskog prava – ERA) te zamjenik pravobraniteljice za ravnopravnost spolova.
Biografije i karijere koje ne ovise o politici
Riječ je o biografijama bitno drugačijim od onih bivših ministara, saborskih zastupnika i stranačkih uhljeba koji čine ostatak Ustavnog suda, pa i ne čudi što spomenuta trojka odbija igrati po starim pravilima jednoglasnog odlučivanja, donošenja pravno upitnih odluka i zatvaranja od javnosti.
Otkako su u Ustavnom sudu, a to je od 2016. u slučaju Abramović i Kušan te od 2017. u slučaju Selaneca, ova je trojka više puta zauzimala bitno drugačije stavove od ostalih kolega, koje su znali otvoreno i oštro kritizirati.
Zauzeli se za prava Srba, pravo na štrajk, Lex Agrokor ocijenili neustavnim…
Primjerice, nasuprot većini su smatrali da javnost ima pravo znati koliko je RH platila obranu generala Gotovine i Markača, branili su pravo na štrajk na Hrvatskim studijima, kao i prava Srba u Vukovaru. Također su i Lex Agrokor ocijenili neustavnim i ugrožavanjem poduzetničkih sloboda.
Abramović, Kušan i Selanec su ostali u manjini i kada je riječ o slučaju afganistanske djevojčice Madine Hussiny, koju je pregazio vlak na granici između Hrvatske i Srbije nakon što je njena obitelj protupravno vraćena s hrvatske granice. Većina je prihvatila argumente DORH-a da nema osnove za kazneni progon zbog smrti male Madine, dok je pobunjenička trojka istaknula da čak ni istraga tog slučaja nije provedena kako treba.
Sada znamo kako bi Ustavni sud trebao raditi
U svakom slučaju, iako su u velikoj manjini, ustavni suci Abramović, Kušan i Selanec su već ostavili velik i pozitivan trag na Ustavnom sudu, pokazujući hrvatskoj javnosti kako bi ustavno sudovanje doista trebalo izgledati u Hrvatskoj da smo normalna država.
Ne bi bilo iznenađujuće da im se vladajući zbog toga osvete kada dođe vrijeme za reizbor sudaca Ustavnog suda.
Izdvojena mišljenja sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske
Troje sudaca Ustavnog suda RH iskoristile su Odluku Ustavnog suda kojom se odlučivalo o ustavnosti Odluke o radnom vremenu i načinu rada u djelatnosti trgovine za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 Stožera civilne zaštite RH da iznesu izdvojeno mišljenje koje se odnosi na pitanje ustavopravnog temelja za postojanje i postupanje Stožera civilne zaštite RH. U nastavku u cijelosti prenosimo izdvojena mišljenja sudaca Ustavnog suda RH s obrazloženjem koje je uz Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2379/2020 od 14. rujna 2019. i tri izdvojena mišljenja sudaca objavljeno 25. rujna 2020. godine u narodnim novinama br. 105/2020.
Izdvojena mišljenja sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske otkrivaju da je Stožer civilne zaštite i ključne mjere koje je donosio suprotni Ustavu RH jer ne zadovoljavaju načelo razmjernosti odnosno predstavljaju povredu jamstva jednakosti.
Pravno ustrojstvo i postupanje Stožera civilne zaštite RH SUPROTNO je ustavnim načelima zakonitosti, načelu trodiobe državne vlasti, jamstvu osobne demokratske odgovornosti ključnih dužnosnika izvršne vlasti Hrvatskom saboru kao predstavničkom tijelu s izravnom demokratskom legitimacijom građana odnosno temeljnom pravu na učinkovitu pravnu zaštitu pred nezavisnim tijelom sudske vlasti i temeljnom pravu slobode kretanja
U izdvojenim mišljenjima koja smo priložili skupnoj odluci u predmetu pod brojem U-I-1372/2020 (i ostali predmeti) jasno, sveobuhvatno i precizno smo obrazložili ustavnopravne razloge temeljem kojih smo zaključili da je pravno ustrojstvo koje je temelj za postupanje Stožera civilne zaštite RH (Nacionalni stožer) suprotno ustavnim načelima zakonitosti (članak 5. Ustava), načelu trodiobe državne vlasti odnosno načelu uzajamne suradnje i kontrole tijela državne vlasti (članak 4. Ustava), jamstvu osobne demokratske odgovornosti ključnih dužnosnika izvršne vlasti Hrvatskom saboru kao predstavničkom tijelu s izravnom demokratskom legitimacijom građana (članak 112. Ustava) odnosno temeljnom pravu na učinkovitu pravnu zaštitu pred nezavisnim tijelom sudske vlasti (članci 18. i 19. Ustava odnosno članak 47. Povelje o temeljnim pravima EU-a) i temeljnom pravu slobode kretanja (članak 32. Ustava i članak 45. Povelje o temeljnim pravima EU-a).
Iz takve ocjene proizlazi daljini zaključak da su pojedinačne epidemiološke mjere koje je donosio Nacionalni stožer neophodno suprotne Ustavu s obzirom da ih je donosilo tijelo koje je ustrojeno na način kojim su povrijeđena navedena ustavna načela odnosno temeljna prava i slobode.
Nacionalni stožer donosi epidemiološke mjere koje prvenstveno ne zadovoljavaju načelo razmjernosti
No, smatramo korisnim iskoristiti ovaj predmet koji se odnosi na ocjenu ustavnosti »epidemiološke« mjere zabrana rada trgovina nedjeljom kako bi ukazali da čak i da ne smatramo da je Nacionalni stožer zakonski ustrojen na način koji nije u skladu s Ustavom opet bi morali zaključiti kako su ključne mjere koje je donosio svejedno suprotne Ustavu jer ne zadovoljavaju načelo razmjernosti odnosno predstavljaju povredu jamstva jednakosti iz članka 14. Ustava. Istovremeno način na koji tumačimo ustavno načelo razmjernosti i njegovu primjenu u praksi ustavnog sudovanja značajno je različit od onog na koji se oslanja većina u svom obrazloženju.
U svom obrazloženju izreke većina prilično šturo navodi da se konkretna osporavana mjera zabrana rada trgovina nedjeljom »ne čini nužnom«. Pri tome ostaje nejasno na temelju kojih konkretnih (empirijskih) pokazatelja je proveden test nužnosti mjere s obzirom da Vlada kao tijelo od kojeg je zatraženo očitovanje nije podastrlo niti jedan takav podatak. Tako što niti ne iznenađuje s obzirom da, kao što i većina sama navodi u svojoj odluci u predmetu broj: U-I-1372/2020 (i ostali predmeti), Vlada nije tijelo koje donosi odluke o aktivaciji epidemioloških mjera već je to isključivo ministar zdravstva ili Nacionalni stožer.[1](Dužni smo napomenuti da smo sucu izvjestitelju predlagali da se zatraži i očitovanje Nacionalnog stožera no to nije prihvaćeno kao što nam je uskraćena mogućnost da aktivno sudjelujemo u izradi zahtjeva za očitovanjem.)
U prilog svojoj ustavnopravnoj ocjeni da se osporavana mjera »ne čini nužnom« većina prilaže tvrdnju da je »prema fiskalnim računima APIS-a najfrekventniji dan u radu trgovina petkom … tada je bilo više opravdanja da se kao neradni dan odredi petak …«. Izloženo ukazuje na izuzetno zbunjujući pristup testu nužnosti kao jednom od tri koraka načela razmjernosti.
Naime, kao jedno od ključnih ustavnih ograničenja arbitrarnog ili samovoljnog postupanja državne vlasti prema građanima načelo razmjernosti iz članak 16. Ustava dopušta državnoj vlasti da ograničava temeljna prava i slobode građana pod strogo određenim uvjetima.[5](Članak 16. Ustava stoga uvijek obvezuje sva tijela državne vlasti. On nije temelj njihovih ovlasti već ograničenje njihovog postupanja. S obzirom na svoju ustavnu težinu, članak 16. Ustava se prije svega odnosi na zakonodavca kada donosi zakone i sudove kada donose presude. Zakonodavac je ne samo dužan poštivati načelo razmjernosti kada sam propisuje ograničenja temeljnih prava, već i zakonskim odredbama također osigurati da tijela izvršne vlasti svoje odluke donose u strogo propisanim postupcima odlučivanja i pod unaprijed jasno preciziranim uvjetima koji su uvijek podložni kontroli nezavisne sudske vlasti kojoj građani moraju imati osiguran pristup.)
Da bi ograničila neko temeljno pravo ili slobodu koju Ustav jamči svakoj pojedinačnoj osobi državna vlast treba:
1) jasno i precizno propisati ograničenje zakonom (koje tijelo, u kojem postupku, pod kojim uvjetima, s kakvim pristupom sudskom nadzoru) – preduvjet zakonske određenosti;
2) jasno odrediti javni interes kojem ograničenja treba služiti – uvjet legitimnog cilja;
3) dokazati da je mjera ograničenja temeljnog prava stvarno sposobna ostvariti deklarirani legitimni cilj – uvjet sposobnosti;
4) dokazati da ne postoji neka druga mjera koja bi bila podjednako učinkovita pri ostvarenju deklariranog legitimnog cilja, ali s manjim opterećenjem za građane čija prava ograničava – uvjet nužnosti ograničenja.
Ovakva struktura testa razmjernosti komparativno je usklađena s doktrinama koje koriste i drugi sudovi ustavne razine diljem kontinenta odnosno Europske unije.
Primjeri iz prakse Ustavnog suda Njemačke, Europske unije i Europskog suda za ljudska prava
U tom smislu posebno ukazujemo na praksu Ustavnog suda Savezne Republike Njemačke (BVerfGe) kroz čiju opsežnu praksu je inicijalno i razvijeno načelo razmjernosti.
Na primjer u svojoj odluci u predmetu BVerfGE 41, 378, (Rechtsberatungsgesetz) BVerfGe je zauzeo stajalište
»Takvi propisi su ustavnopravno dopušteni samo ako se striktno pridržavaju načela razmjernosti. Prema tom načelu se zadiranje u slobodno obavljanje zanimanja mora obrazložiti primjerenim i razumnim procjenama; sredstvo koje je primijenjeno mora biti, nadalje, primjereno i potrebno za dostizanje željenog cilja; pri ukupnoj procjeni težine zadiranja i važnosti i nužnosti razloga koji ga opravdavaju, moraju biti osigurane granice podnošljivosti; što je osjetljivije ugrožavanje slobode zanimanja, to moraju biti snažniji interesi zajedničkih vrijednosti u čiju svrhu se donose propisi (BVerfGE 30, 292 [315 i dalje] sa daljnjim uputama)«.[7]
(U predmetu BVerfGE 90, 145 (Kanabis) njemački ustavni sud je izrazio sljedeća stajališta o načelu razmjernosti:»(…) 124. Zakon koji ograničava temeljno pravo mora, prema ovom načelu, biti primjeren i potreban da bi se dostigao željeni cilj. Zakon je primjeren ako uz njegovu pomoć željeni rezultat može biti dostignut; on je potreban ako zakonodavac nije mogao izabrati neko drugo sredstvo, koje je jednako djelotvorno, ali koje nikako, ili znatno slabije ograničava temeljno pravo (BVerfGE 30, 292 [316]; 63, 88 [115]; 67, 157 [173, 176]).
Pri procjeni, da li je izabrano sredstvo primjereno i potrebno za dostizanje željenog cilja, kao i pri procjeni i predviđanjima koje se poduzimaju povodom opasnosti koje prijete pojedincu ili zajednici, zakonodavac raspolaže širokim prostorom slobodnog odlučivanja koji Savezni ustavni sud može samo u ograničenom opsegu ispitati, već prema specifičnosti područja o kojem se radi, prema mogućnostima da donese sigurnu ocjenu i prema pravnim vrijednostima koje se razmatraju (usp. BVerfGE 77, 170 [215]; 88, 203 [262]).125.
Nadalje, pri ukupnoj ocjeni težine zadiranja u osnovna prava i značaja, kao i hitnosti razloga koji ovo opravdavaju, mora za adresate zabrane biti sačuvana granica podnošljivosti (usp. BVerfGE 30, 292 [316]; 67, 157 [178]; 81, 70 [92]). Oni konkretnom mjerom ne smiju biti pretjerano opterećeni (zabrana pretjerivanja ili razmjernost u užem smislu; usp. BVerfGE 48, 396 [402]; 83, 1 [19]). (…)«)
Također ukazujemo na doktrinu razmjernosti razvijenu kroz sudsku praksu Suda Europske unije. Na primjer, u predmetu C-434/04 Leppik Sud Europske unije izrazio je svoje stajalište o testu razmjernosti ukazajući da »U pogledu toga da li je mjera razmjerna, s obzirom da se odnosi na izuzetak od načela slobodnog kretanja dobara, na nacionalnim je vlastima da pokažu da su njihova pravila dosljedna s načelom razmjernosti, to jest da su potrebna kako bi se postigao zadani cilj, koji je u postojećem predmetu zaštita javnog zdravlja i javnog poretka, te da se ovaj cilj ne može postići manjim opsegom zabrana i restrikcija ili zabranama ili restrikcijama koje imaju manje učinka na trgovinu unutar Zajednice (vidjeti u tom smislu predmet C-17/93 Van der Veldt (1994.) ECR I-3537, točka 15., kao i Franzen, točke 75. i 76.).
Međutim, kao što su Virallinen syyattaja (Javni tužitelj) i finska vlada istaknuli, države članice imaju diskrecijsku granicu kod utvrđivanju mjera kojima mogu postići konkretne rezultate, imajući u vidu određene društvene okolnosti i važnost ciljeva kojima su te države posvećene, a koji su legitimni prema pravu Zajednice, kao što su sprečavanje zloporabe alkohola i kampanja protiv različitih oblika kriminaliteta koji su povezani sa njegovom konzumacijom, (vidjeti posebice predmet Heinonen, točka 43.).«[9](Za prijevod odluke vidi stranicu Vrhovnog suda Republike Hrvatske http://www.vsrh.hr/CustomPages/Static/HRV/Files/EU11_Predmet-C-434-04-Ahokainen-Leppikx.pdfZa primjenu testa razmjernosti vidi i odluke Suda Europske unije u predmetima C-240/78 Atalanta Amsterdam BV v Produktschap voor Vee en Vlees (od 21. lipnja 1979); C-491/01 R v Secretary of State for Health, ex p British American Tobacco; C-331/88 R v Minister for Agriculture, Fisheries and food, ex p Fedesa; C-181/84 R v Intervention Bord, ex p ED & Man (Sugar) Ltd.; C-543/09 Deutsche Telekom AG v. Bundesrepublik Deutschland; Joined Cases C-92/09 and C-93/09 Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) and Hartmut Eifert (C-93/09) v. Land Hessen;)
Ustavni sud Republike Hrvatske razvija svoju doktrinu načela razmjernosti prateći prije svega stajališta koje je o tom pitanju zauzimao ESLjP kroz svoju opsežnu praksu.[11](U predmetu broj: U-I-3924/2009 od 9. travnja 2019. Ustavni sud je izričito naveo:»Istovremeno, kada se radi o ustavnim pravima od temeljne važnosti, kao što su pravo na život ili zabrana mučenja i nečovječnog postupanja, Ustavni sud provodi nadzor stroge razmjernosti ograničenja tih ustavnih prava prihvaćajući pristup koji je Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) uspostavio u okviru članka 2. Konvencije. Ustavna vrijednost prava na život i njoj inherentni nadzor stroge razmjernosti zahtijeva od Ustavnog suda da prikladno primijeni, u postupku u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakonskog akta, standard naveden u točki 13.2. ovog rješenja.«)
Ustavni sud je test razmjernosti primjenjivao kroz brojne predmete kako u postupku apstraktne ocijene ustavnosti (vidi primjerice brojeve: U-I-3126/2015 od 10. ožujka 2020.; U-I-1092/2017 od 10. srpnja 2018.; U-I-323/2009, U-I-2986/2013, U-II-5748/13) tako i postupku povodom ustavnih tužbi (U-III-2326/2013 od 13. srpnja 2017; U-III-3833/2017 od 4. prosinca 2017.; U-III-1267/2015 od 21. studenoga 2017.). Primjerice, u predmetu broj: U-I-1694/2017 i dr. od 2. svibnja 2018.
»Ustavni sud je u daljnjem tijeku ustavnosudskog postupka razmotrio ispunjava li Zakon zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava: je li postojao legitimni cilj u javnom interesu za njegovo donošenje, ako jest, je li bio nužan, prikladan i razmjeran u užem smislu za ostvarenje legitimnog cilja, odnosno je li njegovim donošenjem adresatima Zakona (dužnicima i vjerovnicima) nametnut prekomjeran teret.«
U tom smislu test razmjernosti se u praksi Ustavnog suda do sada ustalio kao redovni dio ustavnosudskog nadzora nad odlukama i postupcima tijela državne vlasti kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode građana.
Odluka većine sudaca Ustavnog suda značajno odstupa od načela razmjernosti
Oslanjajući se kako na prethodne odluke Ustavnog suda tako i na komparativnu sudsku praksu europskih ustavnih sudova ukazujemo da odluka većine značajno odstupa od onog što se uobičajeno podrazumijeva pod načelom razmjernosti. Kao prvo većina je usredotočena na uvjet nužnosti ograničenja s tim da na kraju ne utvrđuje njegovu povredu već tek izražava svoju sumnju (»čini se«) da je ono povrijeđeno. Drugo, svoju sumnju temelji na činjenici da je Stožer mogao izabrati petak kao trgovački frekventniji dan. No, činjenica da je petak frekventniji dan od nedjelje nema puno veze s ocjenom nužnosti osporavane mjere. Test nužnosti zahtijeva izostanak neke druge mjere koja bi podjednako učinkovito ostvarila deklarirani legitimni cilj (zaštita života i zdravlja od opasnosti zarazne bolesti), ali s manje štetnih učinaka za interese onih na koje se ograničenje primjenjuje. Zabrana rada trgovina petkom zasigurno ne bi imala manje štetnih učinaka za poduzetnike u ovoj gospodarskoj grani. Upravo suprotno. Stoga obrazloženje većine u pogledu testa nužnosti nije ustavnopravno održivo. Usprkos toga većina je prihvatila zaključak suca izvjestitelja kako je utvrđena povreda načela razmjernosti iz članka 16. Ustava. Ostaje nejasno temeljem kojih činjenica i ustavnopravnih razloga.
U inicijativi koju smo podnijeli prvo usmeno početkom lipnja te pismeno tjedan dana kasnije[13](Inicijativi je 2. lipnja 2020. i dodijeljen referentni broj ove odluke U-II-2379/2020.)
, a temeljem koje je Ustavni sud i pokrenuo postupak ocjene ustavnosti sukladno članku 38. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, jasno smo ukazivali da »epidemiološka« mjera zabrane rada trgovina nedjeljom prvenstveno nije sposobna ostvariti svoj deklarirani cilj zaštite života i zdravlja građana i građanki od zarazne bolesti COVID-19. Činjenicu da mjera ne zadovoljava uvjet prikladnosti/sposobnosti iz testa razmjernosti temeljili smo na nizu nedosljednosti kojom je zabrana obrazlagana od strane osoba koje su javno nastupale ispred Nacionalnog stožera. Nadalje također smo ukazivali na činjenice koje su bile izravno kontradiktorne deklariranom smislu zabrane. To se prije svega odnosi na činjenicu da su u isto vrijeme kada je na snazi bila zabrana rada trgovina nedjeljom bila dozvoljena velika grupna okupljanja na nedjeljnim religijskim ceremonijama. S obzirom da je temeljno obrazloženje koje je stožer javno iznosio kao opravdanje zabrane bila namjera da se građane i građanke potakne da ostanu u svojim privatnim prostorima odnosno smanje cirkulaciju kretanja u javnim prostorima također smo ukazivali na činjenicu da su u isto vrijeme nedjeljom radili svi ugostiteljski objekti što je suprotno deklariranoj svrsi zabrane poticalo mobilnost građana van njihovih domova. Nadalje, promet koji bi se ostvario nedjeljom pretočio se na druge dane (navodno petak) čime je tada došlo do povećanja koncentracije ljudi u trgovinskim prostorima što je posljedično povećavalo rizik od širenja zaraze tim danima.
Kontradiktorna mjera zabrane rada nedjeljom osim što je potpuno nerazumna, nije služila deklariranom epidemiološkom cilju, niti je zadovoljavala osnovno načelo razmjernosti, a u svojem temelju bila je diskriminatorna jer nije poštivala osnovno načelo jednakosti
Navedene nedosljednosti toliko su očigledne da ne samo da ukazuju kako mjera zabrane rada nedjeljom nije bila sposobna ostvariti svoj deklarirani cilj zaštite života i zdravlja građana jer je stožer istovremeno poduzimao mjere koje su izravno podrivale njeno osnovno opravdanje smanjenja mobilnosti i cirkulacije građana i građanki izvan njihovih privatnih prostora nedjeljom. One također ukazuju da mjera zabrane nedjeljom uopće nije služila deklariranom epidemiološkom cilju. Razmatrana u širem kontekstu ukazanih činjenica i kontradiktornosti mjera zabrane rada nedjeljom pogodovala je životnim obrascima koji su dosljedni svjetonazoru i vrijednostima one društvene skupine koja poštuje religijske običaje određenih vjeroispovijesti. U tom smislu čak i kada bi se s obzirom na »posebne« okolnosti vezane uz opasnost širenja zarazne bolesti COVID-19 Stožeru priznala vrlo široka sloboda procjene u pogledu prikladnosti i neophodnosti epidemioloških mjera ovakva zabrana rada trgovina ne bi mogla zadovoljiti niti osnovni test razumnosti.
Posljedično sporna mjera zabrane rada trgovina nedjeljom predstavlja ne samo povredu načela razmjernosti iz članka 16. Ustava već i načela jednakosti zajamčenog člankom 14. Ustava.
Ustavni sud niti u jednom trenutku nije imao uvid u empirijske podatke i stručne procjene temeljem koje je stožer odlučivao o mjerama zaštite
U našoj inicijativi također smo ukazali na još jednu izuzetno važnu činjenicu. Smatramo našom obvezom ukazati da Ustavni sud niti u jednom trenutku nije imao uvid u empirijske podatke i stručne procjene temeljem koje je stožer odlučivao o mjerama zaštite. Pri analizi objavljenih odluka o epidemiološkim mjerama koje je donio Stožer odmah se uočava da oni ne sadrže ikakvo obrazloženje razloga temeljem kojih je moguće zaključivati o sposobnosti mjere da ostvari deklarirani legitimni cilj i nužnosti mjere tj. mogućnosti da postoji neka druga mjera koja je podjednako sposobna ostvariti deklarirani cilj, ali s manje štetnih posljedica za interese osoba čija prava ograničava. Zbog šturog (gotovo birokratskog) izričaja odluka kojim je Stožer donosio svoje mjere detaljnija obrazloženja njihove sposobnosti da pridonesu zaštiti zdravlja građana od prijetnje zarazne bolesti COVID-19 bila su gotovo isključivo vezana uz osobe koje su javno nastupale ispred Nacionalnog stožera i razloge koje su one iznosile na press konferencijama i u informativnim emisijama. Upravo jedan takav javni nastup predstavlja jedan od najuvjerljivijih dokaza kako Stožer uopće nije proveo test razmjernosti kada je donosio odluku o zabrani rada trgovina nedjeljom.[15](U javnom nastupu na nacionalnoj televiziji ravnatelj HZJZ-a izjavio je 27. travnja 2020.:»Mobilnost je jedan od tri bitna elementa širenja virusa. Ako će ljudi puno šetati po dućanima, imamo nepovoljniju situaciju. Produžili smo radno vrijeme, to je bila osnovna intencija. Sad vas ja molim da zbrojite te sate, od ponedjeljka do subote smo produžili za 24 sata. I sad je problem da se ni u ta 24 sata ne može kupiti što se treba. Na drugu stranu vage mi moramo negdje smanjiti tu mobilnost. Odluka je pala na nedjelju jer smo povećali mobilnost na ostale dane i subotu.« Dodao je i da ne zna je li potrošnja veća nedjeljom. »Mi smo mogli reći da se srijedom neće raditi. To je nekako bilo logično da bude nedjelja, u većini je zemalja nedjelja neradni dan.«Javno priznanje da Stožer uopće nije raspolagao podacima o prometu trgovina prema radnim danima kada je donosio mjeru zabrane rada nedjeljom te da nije znao kako je nedjelja mnogima najprometniji dan jasno pokazuje da uopće nije razmatrano pitanje razmjernosti zabrane.)
Uspješna primjena načela razmjernosti iz članka 16. Ustava učestalo ovisi o dostupnosti konkretnih činjeničnih podataka koji ukazuju na stupanj uspješnosti s kojom bi neka mjera trebala ostvariti svoj deklarirani cilj odnosno na ozbiljnost učinaka koje proizvodi po građane na koje se primjenjuje. Ustavni sud Savezne Republike Austrije je u predmetu V 411/2020-17 (koji se bavi sličnom mjerom zabrane rada trgovina) ocijenio da zabrana poslovanja poslovnih prostora određene veličine nije bila zakonita jer iz dokumentacije koja je priložena osporavanoj mjeri kao njeno obrazloženje nije bilo moguće utvrditi dovoljno precizne i opsežne razloge temeljem kojih bi bilo moguće provesti ocjenu razmjernosti odnosno je li mjera sposobna ostvariti svoj epidemiološki cilj sprječavanja širenja zaraze i je li neophodna za njegovo ostvarenje. U predmetu V 363 / 2020-25 austrijski Ustavni sud je ocijenio da vrlo široko postavljena zabrana ulaska i kretanja javnim prostorom (igrališta, parkovi, javni prijevoz itd.) predstavlja nezakonito ograničenje slobode kretanja s obzirom da ne može zadovoljiti test razmjernosti jer nema dovoljno preciznu i čvrstu zakonsku osnovu (prvi korak testa razmjernosti je da ograničenje temeljne slobode mora biti jasno i precizno propisano zakonom (nikako podzakonskim aktom)). Istovremeno, čini se kako većina unutar našeg Ustavnog suda nije spremna inzistirati na takvoj razini transparentnosti postupanja tijela odgovornih za poduzimanje epidemioloških mjera kojima se zadire u temeljne slobode i prava hrvatskih građana i građanki.
Neizvjesnost i žurnost životnih situacija zbog opasnosti od zarazne bolesti COVID-19 generira ozbiljan pritisak na sudsku vlast da olako pokloni povjerenje procjenama izvršne vlasti iako ona to realno nije zaslužila
U svjetlu navedenog, a vezano uz naša izdvojena mišljenja u predmetu broj: U-I-1372/2020 (i ostali predmeti) ponovo ukazujemo da je vrlo upitno je li članak 16. Ustava moguće uspješno primjenjivati u ovakvim »posebnim« okolnostima koja zahtijevaju žurne reakcije i potiču nesavršene stručne procjene ako zbog ničeg drugoga onda zbog nedovoljnog stupnja znanstvene spoznaje zarazne bolesti COVID-19 i opasnosti koje ona predstavlja za pojedince i društvo u cjelini, prije svega za funkcionalnost zdravstvenog sustava. Bojimo se da neizvjesnost i žurnost životnih situacija zbog opasnosti od zarazne bolesti COVID-19 generira ozbiljan pritisak na sudsku vlast da olako pokloni povjerenje procjenama izvršne vlasti iako ona to realno nije zaslužila. Upravo suprotno, držimo da u kriznim »posebnim« okolnostima koje su daleko od redovnih raste rizik koncentracije državne vlasti u izvršnoj grani vlasti na uštrb zakonodavne i sudske grane. Stoga ponovo izražavamo uvjerenje da su mehanizmi iz članka 17. Ustava primjereniji konkretnoj situaciji nego što je to članak 16. Ustava.
Članka 17. Ustava primjereniji konkretnoj situaciji nego što je to članak 16. Ustava.
Izbjegavanje mehanizama predviđenih člankom 17. Ustava predstavlja »medvjeđu uslugu« dobronamjernoj izvršnoj vlasti koja ne koristiti izvanredne okolnosti izazvane pandemijom kako bi svjesno ili planski koncentrirala državnu vlasti u svojim rukama na uštrb predstavničkog tijela građana. Naime, mehanizam dvotrećinske većine u Saboru ima i svoju drugu stranu u stavku 2. članka 17. Ustava. Utvrđivanjem velike prirodne nepogode ublažava se oštrina ustavnog nadzora od strane Ustavnog suda nad novim zakonodavnim ograničenjima odnosno nad primjenom postojećih ograničenja u praksi. Zbog izvanrednih okolnosti izazvanih pojavom velike prirodne nepogode uobičajeni stroži stupanj ustavnosudskog nadzora ugrađen u sada dobro ustaljenu i zahtjevnu doktrinu razmjernosti iz članka 16. Ustava popušta na blažu razinu nadzora izraženu kroz načelo »primjerenosti naravi« opasnosti.
Prihvaćajući ovaj model popuštanja ustavnosudskog nadzora nad ovlastima ograničavanja temeljnih prava od strane zakonodavne i izvršne vlasti u kriznim situacijama, koji je komparativno široko raširen u ustavnim demokracijama, ustavotvorac je osigurao dvostruki učinak. S jedne strane osigurao je širu slobodu ocjene potrebe poduzimanja mjera kojima se ograničavaju temeljna prava uzimajući u obzir da takve situacije uobičajeno donose niz nepoznanica za nadležna tijela odlučivanja, a istovremeno nameću potrebu žurnosti odlučivanja. Stoga je ustavnosudski nadzor opravdanosti donošenja mjera ograničenja ublažen sa zahtjevne i stroge razine testa razmjernosti (zakonitost – legitimnost cilja – sposobnost mjere – nužnost mjere) na blažu razinu testa primjerenosti kojim se u osnovi nadzire je li odluka nadležnog tijela da ograniči neko temeljno pravo bila razumna s obzirom na sve okolnosti situacije koja nije redovna, donosi pregršt nepoznanica, a istovremeno prijeti velikom ugrozom. S druge strane ustavotvorac je odgovornost nadzora nad izvršnom vlasti u kriznim situacijama u određenom dijelu prebacio s Ustavnog suda na Sabor koji uživa izravni demokratski legitimitet građana. Upravo stoga jer je ustavotvorac bio svjestan da izvanredne okolnosti pogoduju koncentraciji državne vlasti u izvršnoj grani Ustav traži da se o potrebi novih dodatnih ograničenja temeljnih prava i sloboda građana u svrhu suzbijanja opasnosti za život i zdravlje od zaraznih bolesti odlučuje širim političkim konsenzusom demokratski legitimiranih predstavnika građana i građanki.[17](Oni koji tvrde da bi mehanizmi iz članka 17. Ustava otežali mogućnost brzog i učinkovitog odgovora na krizne situacije čine jednu od poznatijih logičkih pogrešaka u sučeljavanju argumenata znanu kao »strašilo«. Iskustvo sa travanjskim izglasavanjem izmjena Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i Zakona o sustavu civilne zaštite pokazuju da se potrebne odluke mogu donositi kvalificiranom većinom u primjerenom roku. Isto tako, neodgovorno je tvrditi da bi u okviru članka 17. Ustava Sabor odlučivao o tehničkim detaljima epidemioloških mjera. Ne postoji razlog zbog kojeg bi se nove moguće mjere trebale regulirat na nekoj tehnički zahtjevnijoj, detaljnijoj razini od ovih koje već postoje u Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Uostalom s prijedlogom novih mjera pred Sabor bi dolazila Vlada na zahtjev ministra zdravstva koji bi imao punu slobodu sastaviti tekst prijedloga zakonske odredbe. Štoviše, Sabor također ima na raspolaganju i mogućnost izglasavanja otvorene klauzule prema kojoj bi ministar zdravstva mogao u slučajevima prijeke nužde uvoditi neophodne mjere, ali s preciziranim rokom trajanja za vrijeme kojeg mjeru mora potvrditi Sabor. Zakonska rješenja koja su na raspolaganju Saboru u okviru mehanizma kvalificirane većine iz članka 17. Ustava su mnoga. Tvrditi da bi se Sabor morao baviti tehničkim detaljima novih mjera je jednostavno strategija »strašila«.)
Na taj način se za teške odluke u nepredvidljivim kriznim periodima također dijeli politička odgovornost na širi spektar političkih opcija zastupljenih u Saboru čime se iskazuje šira suglasnost oko temeljnih nacionalnih interesa kao što su zaštita života i zdravlja građana.
Zaobilaženjem članka 17. Ustava ne čini se samo »medvjeđa usluga« dobrohotnoj izvršnoj vlasti već se prijeti i dugoročnom štetom po ostvarenu razinu ustavnosudske zaštite temeljnih prava i sloboda
Zaobilaženjem članka 17. Ustava ne čini se samo »medvjeđa usluga« dobrohotnoj izvršnoj vlasti već se prijeti i dugoročnom štetom po ostvarenu razinu ustavnosudske zaštite temeljnih prava i sloboda. Komparativno iskustvo ukazuje da u kriznim razdobljima kada društvene okolnosti nisu uobičajene odnosno redovne, sudovi uključujući i najviše sudove, teško odolijevaju pritisku da izvršnoj vlasti lakše poklone povjerenje nego što je to uobičajeno u redovnim okolnostima. Uostalom tome svjedoče ove odluke većine Ustavnog suda u COVID-19 predmetima. No, stoga što je iz nekog razloga većina popustila pred tvrdnjom Vlade da se postojeće mjere trebaju ocjenjivati uz pomoć testa razmjernosti vezanog uz članak 16. Ustava ne čudi da je u svojim odlukama značajno razvodnila uobičajenu doktrinu razmjernosti koje je godinama razvijala usklađujući je s praksom Europskog suda za ljudska prava odnosno od nedavno s praksom Suda Europske unije. Obrazloženje koje većina u ovoj odluci ponudila u pogledu testa razmjernosti svjedoči u prilog ovoj konstataciji.
Posljedično hrvatsko ustavno sudovanje sada je suočeno s rizikom da ovaj razvodnjeni i sniženi stupanj nadzora nad ograničavanjem temeljnih ustavnih prava građana i građanki koje većina primjenjuje u COVID predmetima ostane i ubuduće
Posljedično hrvatsko ustavno sudovanje sada je suočeno s rizikom da ovaj razvodnjeni i sniženi stupanj nadzora nad ograničavanjem temeljnih ustavnih prava građana i građanki koje većina primjenjuje u COVID predmetima ostane i ubuduće. Da većina nije odbacila ocjenu da trenutne okolnosti nisu redovne te provela ustavnosudski nadzor nad poduzetim epidemiološkim mjerama kroz test razumnosti iz stavka 2. članka 17. Ustava u budućnosti bi bila u poziciji utvrditi prestanak opasnosti što bi označilo povratak s blaže razine ustavnosudskog nadzora testom razumnosti na puno stroži i zahtjevniji test razmjernosti. No, kako bi izbjegla potrebu utvrđivanja predstavljaju li trenutne društvene okolnosti izazvane COVID-19 zarazom veliku prirodnu nepogodu, a istovremeno osjetivši potrebu da u ustavnosudskom nadzoru nad epidemiološkim mjerama primjeni popustljiviji pristup, većina je test razmjernosti iz članka 16. Ustava de facto razvodnila na blaži test razumnosti. Umanjujući zahtjevnost testa razmjernosti kako bi izbjegla raspravu o (izvan)redovnosti trenutnih okolnosti izazvanih COVID-19 pandemijom većina je omogućila daljnju koncentraciju moći u izvršnoj grani vlasti ne samo umanjujući utjecaj zakonodavne grane već prvenstveno slabeći sudsku granu vlasti kao glavnu zaštitnicu građana od samovolje tijela državne vlasti.
Od mjera stožera prijeti više štete nego koristi, a epidemiološke mjere predstavljaju još ozbiljnija i dalekosežnija ograničenja temeljnih sloboda i prava građana
U svjetlu navedenog izražavamo stajalište kako od odluke većine o neustavnosti »epidemiološke« mjere zabrane rada trgovina nedjeljom prijeti više štete nego koristi. Da je većina imala namjeru ozbiljno pristupiti primjeni testa razmjernosti iz članka 16. Ustava usredotočila bi se na one epidemiološke mjere koje predstavljaju još ozbiljnija i dalekosežnija ograničenja temeljnih sloboda i prava građana i građanki kao što su mjera samoizolacije, mjera zabrana izlaska iz domova za starije ili osobe s invaliditetom odnosno teško razumljivo učestalo otvaranje i zatvaranje državnih granica. U našim inicijativama u kontekstu članka 38. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ukazivali smo na izrazito zabrinjavajuće pojave vezane uz ove epidemiološke mjere i pozivali većinu da pažljivo raspravimo njihovu ustavnost. Naši prijedlozi nisu bili prihvaćeni. Ostali smo preglasani.
Zagreb, 21. rujna 2020.
Sudac
dr. sc. Goran Selanec, v. r.
Sutkinja
Lovorka Kušan, v. r.
Sudac
Andrej Abramović, v. r.
Izvor: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2020_09_105_1969.html
Povezano: https://www.usud.hr/sites/default/files/dokumenti/Priopcenje_za_javnost_od_14.09.2020.pdf
